【何豪毅/專欄】民主政治的核心，不在選舉熱鬧，而在權力有界。人民選出國會，國會制定法律，行政機關依法執行，這就是「主權在民」。當最高統治者可以憑一人意志，使國會多數決議失效，民主便只剩外殼。
檢視全球制度，大致可分為四種模式：國會沒有完整立法權、統治者擁有絕對否決權、元首只有相對否決權，以及行政權僅能形式公布法律。
第一類是國會不享有獨立立法權，汶萊最具代表性。汶萊蘇丹兼任國家元首、政府首腦與立法核心。
立法會可以討論法案，卻無法單獨完成立法。法律效力來自蘇丹，而非議會多數，這不是行政權否決立法權，而是立法權從未真正離開統治者。國會存在，功能偏向諮詢與協助。國王意志就是制度終點。
第二類是統治者握有一票否決權。列支敦斯登、摩納哥、東加、史瓦帝尼，都可歸入這一類。
列支敦斯登國會通過的法律，仍須親王批准，六個月內沒有批准，視為拒絕。摩納哥法律須親王制裁及公布，議會沒有推翻否決的程序。東加憲法也要求國會法案必須國王簽署。史瓦帝尼更明定，法案未經國王同意及簽署，不能成為法律。這些國家形式不同，共通點只有一個：最後決定法律命運的，是一個人。
日本採取另一條路。國會是國家最高權力機關，也是唯一立法機關。天皇只有公布法律的形式職權，必須依內閣建議行使。天皇不能審查政策，不能拒絕簽署，也不能用個人意志阻擋國會。日本保留君主，卻把君主排除於政治決定之外。
美國總統權力強大，卻沒有終局否決權。總統可以退回國會法案，國會仍能以參眾兩院各三分之二推翻否決。總統若認為法律違憲，也不能自己宣布法律無效。爭議須交由法院判斷。行政、立法、司法各守邊界。任何一方都不能自封為憲法法庭。
北韓與中國大陸則屬黨國體制。憲法表面設有最高人民會議或全國人民代表大會，最高領導人也未必逐案行使法定否決權。然而執政黨掌握人事、議程與表決，重大政策通常在進入立法程序前便已決定。國會主要負責確認黨的意志，這是政治權力控制全部選票。
回看台灣，憲法設計得很清楚。行政院認為法案窒礙難行，可經總統核可提出覆議。立法院以全體立委過半維持原案，行政院長「應即接受」。覆議是憲法劃定行政權的終點，行政院可以反對，可以說服國會，可以聲請憲法審判，也可以承擔政治責任，並沒有覆議失敗後另外否決的制度。
卓榮泰以拒絕副署，使國會三讀通過《財政收支劃分法》無法公布生效，並稱此舉是捍衛權力分立。賴清德則因缺少行政院長副署而未公布法律，此作法創下閣揆拒絕副署法律案的憲政首例。
行政院主張，立法院仍可透過不信任案制衡。然而倒閣是「政治核彈」，賦予總統解散國會權力；國會追究內閣政治責任，不能取代法案覆議，更不能把「應即接受」改寫成「可以拒絕」。
賴卓這套運作比美國總統否決權更強。美國國會尚能以三分之二推翻總統否決；賴卓模式卻主張，立法院即使覆議表決維持原案，行政院長仍可拒絕副署，總統也可拒絕公布。兩個人的消極拒絕，便足以推翻國會多數決議，它的實質效果，已接近列支敦斯登親王、摩納哥親王與東加國王的絕對否決權。
台灣沒有國王，總統與閣揆卻自行創設國王級權力。選舉仍在舉行，國會仍在表決，法律卻可能在最後一關遭行政權一票封殺。如此發展下去，立法院將由立法機關降為諮詢性質的諮議會，人民選票也只剩參考價值。
民主倒退往往沒有正式的典禮，只需要一次違反制度的先例，與掌權者反覆援用。今日若容許行政權以副署程序沒收國會決議，明日任何總統都能照此辦理。台灣要守住的不只是一部財劃法，而是國會多數決仍具法律效力的底線，這條底線一旦消失，共和國只存虛名，權力結構已向君主國家大幅倒退。
文／何豪毅（資深媒體人）
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